PLAN DE DESARROLLO |
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Gestión Municipal y Organización Comunitaria Al igual que muchos de los municipios de Guatemala, el de Chicamán sufre de cierta debilidad institucional, relacionada sobre todo con la disponibilidad de recursos humanos, técnicos o financieros. Más allá de la cantidad de recursos disponibles, el nivel de organización interna de la Municipalidad y la vocación de servicio de los empleados municipales representan elementos importantes a tomar en cuenta. La debilidad institucional del Municipio puede afectar negativamente las relaciones políticas entre el Gobierno local y los ciudadanos, que en algunos casos se perciben como abandonados o descuidados por la Municipalidad. La confianza de los ciudadanos hacia el Gobierno local repercute indirectamente sobre la gobernabilidad municipal. Finalmente, la eficiencia de la estructura de Gobierno municipal es un elemento importante del desarrollo local integral, sobre todo con relación a infraestructuras, urbanismo, protección del medio ambiente e, incluso, desarrollo económico productivo. La correcta gestión de los servicios municipales o la agilización de los trámites burocráticos pueden tener efectos importantes en estos ámbitos. El análisis reportado en este capítulo se basa en una serie de entrevistas semi-estructuradas realizadas con todos los miembros de la Corporación y los empleados municipales. En base a la visión interna del municipio, construida a partir de las entrevistas, se ha realizado un encuentro entre la Corporación, los empleados municipales, los responsables de las instituciones públicas con capacidad instalada localmente y los representantes de la sociedad civil organizada para confrontar la visión interna con la visión externa de la municipalidad. Esto ha permitido llegar a un análisis y una programación consensuada entre todas las partes. Tanto este capítulo, como las matrices de programación a ello relativas, que se reportan en la segunda parte del Plan, son resultado de esta actividad. Además, en las páginas que siguen, se reportan algunas informaciones relativas a la presencia institucional en el municipio, ya sea de instituciones públicas o no gubernamentales, nacionales e internacionales. Finalmente se dará una breve descripción de las estructuras organizativas de las comunidades rurales.
Características del personal. El personal de la Municipalidad de Chicamán está integrado en su mayoría por gente joven, entre 20 y 39 años de edad, con un promedio de 28 años. Muchos de ellos recién se han incorporado al personal municipal y no poseen experiencia previa en cargos similares, siendo el Secretario Municipal el funcionario con mayor experiencia reportada (18 años). Destaca asimismo el hecho de que el 40% pertenece al sexo femenino, aunque estas aún no llegan a ocupar cargos de dirección. El 60% del personal posee un título de nivel medio y el 30% ha realizado estudios de educación básica. Estas características pueden significar una potencialidad para inyectarle mayor dinamismo y creatividad al trabajo de la municipalidad, siempre que en el corto plazo se busquen los mecanismos de formación y capacitación técnica acordes a las funciones que cada cual desempeña. Igualmente importantes serían algunas medidas, a tomarse por las autoridades municipales, que garanticen criterios de mérito e igualdad de oportunidades en la carrera administrativa, acompañados por una mayor estabilidad laboral y una escala salarial adecuada a la estructura administrativa municipal, entre otros. Caso contrario seguirá dándose el proceso de cambios constantes dentro del personal (en ciertos casos con algún grado de especialización) que encuentra mejores oportunidades de trabajo en otras instituciones, con el consecuente costo que ello significa para cualquier organización, tomando en consideración los recursos que se invierten en capacitación.
Disponibilidad y racionalización de los recursos humanos, técnicos y financieros. Uno de los principales problemas identificados es la dualidad (que a veces se convierte en multiplicidad) de líneas de autoridad y comunicación de instrucciones de trabajo desde las autoridades políticas o funcionarios, hacia el resto del personal municipal. Esto genera confusión en la ejecución de las actividades y en la eficiencia de la estructura. También hay coincidencia en señalar la limitación y obsolescencia de recursos como medio de transportes, mobiliario, equipo y útiles de oficina, que representa un obstáculo para la eficiencia del trabajo. Sin embargo, hay quien opina que el problema no está solamente en la disponibilidad de recursos, sino también en la utilización que de los mismos se da y en el correcto desempeño de las funciones por parte del personal. Además, siempre de acuerdo con las entrevistas, se da el caso de multiplicidad de funciones asignadas a una sola persona, de manera no conforme a los cargos ocupados, lo que genera recarga de trabajo sobre algunas figuras y no favorece la optimización del personal disponible.
Concepto del empleado o funcionario municipal En términos generales se tiene un concepto del empleado o funcionario municipal como el de una persona honrada y responsable, que recibe un salario de la municipalidad, cubre cierto horario de trabajo y cumple con funciones de administración ordinaria, atención al público y asesoramiento a las autoridades municipales. Esta es una idea digna de respeto y apreciación. Sin embargo, corresponde más a la visión tradicional de la municipalidad (y de su personal) como ente burocrático de gestión administrativa, que a la de una entidad moderna y eficiente que se pone activamente al centro del proceso de desarrollo local, con una actitud dinámica y propositiva.
Opiniones externas y mecanismos de comunicación De acuerdo con el criterio del personal municipal, la mayoría de los habitantes del área rural tienen una buena imagen de la atención y los servicios que les presta actualmente la municipalidad. Sin embargo, algunos vecinos del municipio lamentan que la municipalidad no cumple con los ofrecimientos de la campaña electoral. Otras quejas se relacionan con los tiempos de reacción institucional para dar respuesta a los problemas comunitarios, o con los aportes financieros de la municipalidad para la solución de los mismos. Finalmente, cabe señalar que en la estructura municipal no existen mecanismos formales ni permanentes de comunicación interna, que permitan a las autoridades conocer a través del personal las opiniones y los comentarios de la población. Actualmente, esto se hace por conversaciones eventuales e informales.
Presencia institucional En el cuadro que sigue se reporta un listado, ordenado por tipo de servicio, de las instituciones que trabajan en el municipio. En la última columna se describe también la naturaleza de la institución: gubernamental, Ong Local, Ong Nacional, Ong Internacional, Otros.
Organización Comunitaria Las comunidades de Chicamán cuentan con un denso y variado tejido organizativo. Esto representa un potencial importante para el desarrollo local, y un punto de referencia para la identificación y la implementación de programas o proyectos de desarrollo local. En el cuadro X que sigue se reportan las organizaciones existentes en cada una de las microregiones del municipio, evidenciando su naturaleza y el número de miembros que las integran. Es interesante constatar la diversidad de organizaciones existentes y la importancia que adquieren, por su cantidad, las organizaciones de carácter deportivo, lo que muestra que los aspectos sociales, culturales y recreativos constituyen componentes importantes tabla de PARTICIPACION EN ORGANIZACIONES COMUNITARIAS EN EL MUNICIPIO DE CHICAMAN POR MICROREGION
Prestación de servicios municipales Las debilidades evidenciadas hasta el momento, combinadas con algunos elementos estructurales, fundamentalmente de carácter financiero y técnico, afectan negativamente la prestación de servicios por parte de la Municipalidad. En particular resalta una carencia de servicios relacionados con el saneamiento ambiental, como por ejemplos el sistema de drenaje, de recolección, manejo y disposición final de la basura. Otras debilidades se registran con respecto a la racionalización y reglamentación del uso del territorio en el área urbana, especialmente de los espacios destinados al mercado o al rastro municipal. También hay debilidades relacionadas con el sistema de entubación del agua, principalmente en ámbito rural, y con la calidad de la misma que, en la mayoría de los casos, no recibe un adecuado tratamiento de cloración, resultando en un vector de difusión de enfermedades entre la población. El mejoramiento de estos servicio depende, entre otras cosas, de la disponibilidad de un instrumento esencial para la planificación urbanística y la racionalización de los servicios, como es el catastro urbano. El definir con certeza jurídica la extensión exacta y el régimen de propiedad de los bienes inmuebles (viviendas y terrenos), ya sean privados o de la municipalidad, es fundamental para reglamentar el tipo de uso que de ellos se da, para mantener un registro ordenado de los usuarios de los servicios y monitorear la eficiencia de los mismos. Durante el trabajo de planificación realizado con las comisiones del COMUDUR se han identificados propuestas de solución para los problemas descritos. Cabe señalar que también el catastro urbano, tema bastante problemático en la realidad actual de El Quiché, ha sido señalado como una de las prioridades del municipio, precisamente por las razones mencionadas en el párrafo anterior. Otras propuestas se relacionan con las infraestructuras de saneamiento, o con un mayor protagonismo de la Municipalidad en apoyar las instituciones educativas y de salud o las organizaciones de productores, estableciendo parámetros y mecanismos claros para determinar el aporte municipal en la distintas iniciativas. Si bien es cierto que estas propuestas surgieron a raíz del análisis institucional del municipio, cada una de ellas se relaciona de manera transversal con distintos ámbitos, como por ejemplo los de urbanismo, salud o medio ambiente; por esta razón, se decidió no incluirlas en un única línea estratégica, sino insertarlas en las matrices de distintas líneas, dependiendo de la naturaleza de cada una de ellas.
Aspectos financieros Como ya mencionado en este mismo capítulo, una de las principales condicionantes para mejorar la eficiencia institucional y la prestación de servicios municipales, la representa la disponibilidad de recursos financieros. De hecho, la situación financiera actual de la Municipalidad se encuentra en un círculo vicioso. Si bien es cierto que la racionalización de los servicios puede elevar el nivel de recaudación local y, por ende, la disponibilidad de recursos y la autonomía financiera del municipio, también hay que recordar las inversiones necesarias a hacer para mejorar (o construir en algunos casos) la infraestructura que determina el funcionamiento eficaz de los mismos y, por ende, la disponibilidad de los vecinos a pagar regularmente una cuota adecuada para usufructuar de los servicios, requiere montos de dinero que están totalmente afuera de los alcances del presupuesto municipal. Como resulta evidente en el cuadro X y Y donde se reportan los ingresos y egresos municipales de los últimos cinco años, la gran mayoría de los recursos de la Municipalidad es representada por los ingresos de capital, que constituyen un porcentaje variable entre un mínimo del 79.5% (Q.1,721,170.00) del total en el 1997 y un máximo del 85,5% (Q. 3,807,670.00) en el 1999. Además, el situado constitucional y el IVA-PAZ representan las única sumas significativas. Del análisis de estos datos resaltan inmediatamente dos elementos: por un lado una fuerte limitación de recursos financieros disponibles en absoluto, evidenciada en los totales de cada año. Por el otro, la fuerte dependencia desde las transferencias del Gobierno central. Además, hay que recordar que las cifras reportadas en el cuadro constituyen en absoluto un porcentaje minoritario del dinero que fluye hacia el municipio, si se toma en cuenta la inversión que se da a través de los fondos sociales y de la cooperación internacional, sobre la cual la Municipalidad tiene un control muy limitado. Finalmente, esta situación confirma la preocupación expresada en la introducción de este Plan, con respeto a la posibilidad real que tiene la Municipalidad de ejecutar el mismo de manera coherente a la programación, sin la colaboración y la transparencia en la gestión de estas instancias.
Visión, estrategia y programación l trabajo de análisis de la realidad actual y de planificación del desarrollo local realizado en el municipio de Chicamán se basa en el concepto de desarrollo humano integral . En los términos propuestos por Naciones Unidas, el desarrollo humano se define como “un proceso de ampliación de las opciones que les permiten a las personas alcanzar una vida prolongada y saludable, adquirir conocimientos, aprender destrezas y contar con los recursos necesarios para disfrutar una alta calidad de vida” (ONU, 2001: 1). Desde esta perspectiva, no se identifica al desarrollo simplemente con la modernización de infraestructuras o con el aumento de los índices macro-económicos, sino que se ponen a las personas al centro del análisis. Con referencia al carácter integral del desarrollo, si bien es cierto que los problemas de la mayoría de la población del municipio de Chicamán giran alrededor de una situación de pobreza o extrema pobreza, o de una insuficiente cobertura de servicios básicos, las soluciones que se proponen no pueden orientarse simplemente hacia aspectos infraestructurales o económicos, aplicando una óptica rígidamente sectorial. La construcción de una escuela en una comunidad puede facilitar la ampliación de la cobertura del servicio educativo. Sin embargo, si no se favorece el aumento de los ingresos de las familias es muy probable que muchos niños de la comunidad se verán forzados a trabajar para contribuir a la economía doméstica, sin poder beneficiarse del servicio. Asimismo, iniciativas de desarrollo económico local que no favorezcan algún tipo de redistribución de la riqueza generada localmente, no contribuirán a crear las condiciones necesarias para elevar el nivel de alfabetización, o podrán incluso producir una mayor fragmentación y desarticulación del tejido social. En la misma línea, iniciativas de fomento a la productividad agrícola orientadas a incrementar los ingresos familiares pero que no tomen debidamente en cuenta el impacto sobre el ambiente, pueden resultar contraproducentes a mediano o largo plazo, acelerando –por ejemplo– la deforestación o afectando negativamente la salud de los pobladores, debido al excesivo utilizo de fertilizantes o plaguicidas químicos. Sintetizando, aspectos tales como la democratización, la tutela o conservación del medio ambiente, el respeto de la diversidad étnica, cultural y de género, constituyen características fundamentales del concepto de desarrollo humano integral. A partir de este enfoque se ha intentado definir una estrategia integral, identificando las relaciones de causa y efecto entre todos los factores –ya sean éstos económicos, políticos, sociales, culturales, o ambientales– que determinan la calidad de vida de la población. Este enfoque en sí no representa ninguna novedad; sin embargo, en la metodología de planificación participativa adoptada en Chicamán, ha significado una serie de dificultades prácticas, relacionadas esencialmente a la coordinación entre las distintas comisiones temáticas y a la organización de la estructura del plan. La coordinación entre las comisiones era fundamental para evitar que salieran propuestas incoherentes o estrictamente sectoriales. A partir de esta preocupación se ha definido una visión objetivo del municipio en los términos que siguen: La municipalidad y el conjunto de las instituciones y organizaciones sociales de Chicamán coordinarán sus intervenciones hacia la conformación de un sistema integrado de servicios, que brinde atención adecuada a las necesidades de la población para mejorar las condiciones económicas, educativas y sanitarias, en el respeto de la diversidad cultural y de género y tutelando el medio ambiente como fuente indispensable de vida. La visión del municipio representa el gran objetivo que se pretende lograr en un plazo de diez años y hacia el que se dirigen todas las acciones definidas en este plan. Sin embargo, ella no implica que todas las líneas estratégicas sean orientadas a un plazo tan largo; de hecho, la mayoría de las acciones previstas en el Plan se proponen para el corto o mediano plazos. Como ya fuera mencionado, la aplicación de un enfoque integral implicó también cierta dificultad para organizar la estructura del plan, particularmente al momento de elaborar las matrices de programación que se reportan a continuación. Estas se organizan en una serie de líneas estratégicas, a las cuales corresponden algunas líneas específicas , con sus respectivos objetivos específicos y líneas de acción . Para cada línea de acción se define una ubicación en el ámbito municipal a escala microregional, resultante de los datos del diagnóstico y de una periodización basada en las prioridades expresadas por las comunidades en los encuentros micro regionales y validadas por las comisiones del COMUDUR. La priorización se expresa en algunos casos con una fecha precisa, en otros, en la forma de corto, mediano o largo plazo, con los cuales se entiende, respectivamente un plazo de tiempo a un año, a cuatro años y de cuatro a diez años Con relación a los indicadores de verificación , en muchos casos se ha decidido no cuantificar al detalle. Esta decisión se tomó por la imposibilidad de prever de manera exacta y realista los efectos cuantitativos de las acciones que se programan. Por ejemplo, establecer a priori que una campaña de educación para la salud abatirá de un 35% determinados índices epidemiológicos, representa más la expresión de un deseo que un cálculo objetivo y realista. En este marco, se ha preferido definir indicadores de tendencia que, aunque no exactamente cuantificados, se consideran más reales y viables. Muchas iniciativas propuestas tienen un carácter intersectorial. Un ejemplo, entre varios, se refiere al programa de saneamiento, él que al mismo tiempo promueve la conservación del medio ambiente y el mejoramiento de la salud de la población. Sin embargo, aun conservando y resaltando el carácter transversal de la programación, las líneas estratégicas propuestas corresponden a áreas temáticas sectoriales, las mismas que se definen en la primera parte del Plan. Esta decisión se tomó por dos razones fundamentales: por un lado, para reflejar en el Plan la dinámica de trabajo de las comisiones, las que se organizaron alrededor de áreas temáticas sectoriales y las que se responsabilizarán del monitoreo de las propuestas formuladas. Por el otro lado, para facilitar la lectura del documento y el acceso a la información por parte de las instituciones externas al municipio (agencias del gobierno o de cooperación, nacional o internacional), cuyas líneas programáticas y presupuestarias se definen, en la mayoría de los casos, en términos sectoriales. Entre todas las propuestas contenidas en las matrices de programación se identificaron tres proyectos estratégicos prioritarios , hacia los cuales se empezará a trabajar en lo inmediato para su realización: • Inclusión y promoción del Parque de El Amay en el sistema nacional de áreas protegidas. • Construcción y equipamiento de un edificio para el Instituto Municipal de Magisterio de Educación Primaria Urbana de Chicamán (IMEPCH) • Programa municipal de apoyo a la producción, diversificación y comercialización agrícola. La implementación de estos proyectos a corto o mediano plazo representará un paso trascendental hacia el desarrollo integral de Chicamán. La culminación del largo proceso de defensa de El Amay tendrá efectos significativos no sólo en lo concerniente a la tutela del medio ambiente, sino en las múltiples externalidades económicas y sociales resultantes de esta acción. La construcción y equipamiento del IMEPCH constituirá una inversión importante en el capital humano del municipio, con efectos que, a largo plazo, podrán determinar el crecimiento y la dinamización de la economía local. Por último, la definición de un nuevo rol para la municipalidad como agente del desarrollo económico local tendrá a mediano plazo efectos positivos en la seguridad alimentaria y en los indicadores de producción exportable de Chicamán
MATRIZ DE PROGRAMACIÓN
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