GUATEMALA
· US$272.2 millones de fondos del BID en riesgo en 2004
· Programa del BID contribuyó a crisis bancaria de los años
90 que costó US$470 millones al país
· Evaluación: Guatemala y el Banco deben aclarar cómo
permitieron que ocurrieran estos problemas
«Como es del conocimiento del Banco y de Guatemala, hay numerosas irregularidades
en el uso de los fondos del Banco» sentenció un informe de evaluación
terminado en diciembre de 2004 y publicado discretamente por el Banco Interamericano
de Desarrollo (BID). El documento producto de la Oficina de Evaluación
y Monitoreo del BID, presenta una descripción devastadora del programa
de préstamos para Guatemala entre 1993 y 2003. Aunque el texto de 81
páginas utiliza la palabra «corrupción» solamente una
vez, su sombra cubre una gran parte de los hallazgos de «irregularidades»,
«complicaciones», e «ineficiencia en el gasto público»
en relación a proyectos financiados por el BID. En 2004, siete proyectos
fueron clasificados como «en estado de alerta» por el Banco, con US$272.2
millones de fondos comprometidos «en riesgo». Aunque el BID es, por
mucho, la fuente más importante de préstamos para el desarrollo
en Guatemala, durante los próximos tres años el flujo de capital
hacia el país será negativo, debido a los pagos anuales de deuda
que promedian US$130 millones, en gran parte para proyectos que no lograron
cumplir sus objetivos, debido a irregularidades, retrasos, fallas de diseño
y falta de supervisión. Los directores del BID y funcionarios del gobierno
de Guatemala han estudiado los hallazgos del informe, pero hasta la fecha no
hay señales de una discusión pública sobre lo que el BID
considera la peor cartera del Banco en términos de la «limpieza»
de las auditorías.
10 DE 19 PROYECTOS CON PROBLEMAS, SUPERVISIÓN A LA MITAD. El BID
actualmente tiene US$876.4 millones en préstamos pendientes de pago en
Guatemala. En promedio, desde 1992, los fondos de este banco representaron 64%
del total de dinero en préstamos de instituciones multilaterales en el
país. La importancia de sus desembolsos es tan grande que en 1999 llegaron
a representar más de 10% de los ingresos fiscales.
Los préstamos aprobados por el BID durante el período
1993-2003 fueron dirigidos principalmente hacia proyectos relacionados con el
crecimiento económico, el sector energético, el sector financiero
y el comercio exterior. Una menor porción se dedicó a proyectos
sociales, mientras apenas 4% del total fue desembolsado para gobernabilidad y
reforma del Estado (cuadro I).
El informe Country Program Evaluation Guatemala,
1993-2003, fue preparado para establecer la relevancia y los
resultados del programa en Guatemala. La evaluación encontró una cartera de
préstamos con grandes atrasos en desembolsos, deficiencias en el
cumplimiento con normas de supervisión, y un
creciente nivel de proyectos en riesgo debido a atrasos en su implementación.
De los 19 proyectos estudiados, 10 presentaron atrasos en su ejecución,
en cinco había improbabilidad de obtener resultados, y en siete fueron
encontrados defectos en los supuestos utilizados para elaborarlos.
Durante el período se realizaron menos de la mitad de las 112 visitas
técnicas y las 112 visitas financieras
requeridas; y entre 1998 y 2002 la mayoría
de las auditorías financieras externas de
la cartera de inversiones detectaron irregularidades y produjeron dictámenes
con reservas, haciendo que la cartera en Guatemala sea
la peor del BID en las recomendaciones de los auditores.
La evaluación determinó que deficiencias en la supervisión
de la cartera permitieron continuar sobre el tiempo irregularidades conocidas
y sospechadas, poniendo en riesgo la reputación del Banco..., afirma
en informe. Problemas en la oficina nacional (del BID) que
están siendo resueltos ahora, se gestionaron durante un largo período,
lo que implica que Guatemala y el Banco deben aclarar cómo permitieron
que ocurrieran estos problemas.
La sociedad podría beneficiarse de una explicación transparente
sobre la distribución de los beneficios y pérdidas (a raíz)
de una reestructuración o cancelación de operaciones de bajo
rendimiento, o de algunos de sus componentes, estipula el informe.
DECOPAZ: US$15.6 MILLONES EN SISTEMA ESPECIAL DE EJECUCIÓN. El
autor del informe califica a Guatemala como un país con dificultades
inusuales, que incluyen: un déficit en inversiones públicas,
un sector público débil y gasto público ineficiente,
que no está bien dirigido hacia los pobres... un modelo de crecimiento
que da señales de agotamiento en cuanto a las fuentes de crecimiento,
y un patrón de este crecimiento que beneficia (a una población)
relativamente pequeña.
El informe también plantea que
muchas de las causas que originaron el conflicto armado
todavía existen.
En cuanto a la actuación del gobierno en la administración de proyectos
de BID, el informe contiene un cuestionamiento fuerte en relación al uso de
estructuras paralelas, en lugar de oficinas permanentes de los ministerios.
En el caso del proyecto Desarrollo Comunitario para la Paz
(DECOPAZ) con un presupuesto de US$48.8 millones,
el costo del sistema especial de
ejecución absorbió 32% del monto
aprobado.
Igualmente, un estudio del BID cita
do en la evaluación concluyó que las reglas del Banco contribuyen a crear
la apariencia de control que el Banco en realidad no
tiene. En este sentido, 37% de la carga del trabajo en tres agencias
ejecutoras en Guatemala fue dedicado a satisfacer los requerimientos del BID durante
los años 2000-2003.
Aunque las debilidades administrativas en la oficina nacional del
BID contribuyeron a irregularidades que han
sido investigadas por la Auditora General del
BID, hasta la fecha nadie ha sido acusado
judicialmente.
Sin embargo, la necesidad de «limpiar la casa» sigue vigente. En
cuanto a la existencia de clientelismo y agendas particularizadas
el evaluador concluye que estas operaciones tienen sus grupos de interés
que las apoyan (supporting constituencies) aunque su existencia
sin modificaciones no estaría justificada desde un punto de vista de
eficiencia general.
| I. Préstamos aprobados por el BID entre 1993 y
2003, por dimensión estratégicay como porcentaje del total
de la cartera |
| |
Crecimiento |
Social |
Gobernabilidad |
| 1993-1995 |
88% |
12% |
0% |
| 1996-1999 |
46% |
48% |
6% |
| 2000-2003 |
70% |
24% |
6% |
| Promedio |
67.7% |
28.1% |
4.2% |
Fuente: Evaluación BID Programa Guatemala
1993-2003 |
¿PRÉSTAMOS SUBSIDIANDO CORRUPCIÓN? De acuerdo
con la evaluación, del total de los fondos aprobados por el BID
en el período 1993-2003 solamente 4.2% fue dirigido a los temas de gobernabilidad
y la reforma estatal, mientras 67% de los recursos se invirtieron en crecimiento
económico.
Esta distribución de los fondos puede ser una causa significativa en
las deficiencias del programa, debido a que pocos recursos se han dirigido a
resolver los problemas de la corrupción y
la ineficiencia en el gasto público, temas considerados importantes en la
evaluación para explicar el poco
rendimiento de la cartera.
En este sentido, la receta para el fracaso combinó tres ingredientes:
abundantes niveles de financiamiento, debilidad administrativa del
BID, y altos niveles de corrupción en los
gobiernos de turno, contribuyendo a una
situación crítica que socavó los esfuerzos de
modernización económica, por un lado;
y frenó los intentos de reformar estructuras excluyentes, por el otro.
Con excepción de este esfuerzo de franqueza y honestidad por parte de
la Oficina de Evaluación y Monitoreo del
BID, hay poca auto crítica en relación
al papel de los bancos multilaterales y coo-perantes bilaterales en el fomento de
la corrupción en Guatemala.
Poco esfuerzo de investigación se
ha dedicado, por ejemplo, al impacto de «desplazamiento» que aportan los
fondos internacionales, en que estos recursos proveen resultados visibles
en programas administrados por el sector público, liberando así fondos
nacionales para apropiación ilícita por parte
de oficiales de gobierno. En este sentido, la cooperación se convierte en una
especie de «subsidio» para la corrupción.
Cuando los actos de corrupción son comunes en un gobierno, y resultan
en el desvío de una importante porción
del presupuesto nacional, la cooperación contribuye al proceso por medio de
esta función de «desplazamiento», aun
cuando sus proyectos son debidamente ejecutados y auditados.
Aunque estos temas no están directamente discutidos en la evaluación
del BID, se pudo detectar un patrón de
fondo en relación a la ejecución de los
proyectos. En varios de ellos donde el avance enfrenta intereses económicos
poderosos, algunos proyectos se estancaron.
Un caso importante en este sentido fue el Programa de Modernización
del Sector Financiero (cuadro II). Otro caso fue la modernización de
la Dirección General de Aduanas (DGA), considera durante el período
como un foco de corrupción estatal.
II. El papel del BID en la crisis bancaria que
costó al país US$470 millones
Quizás el caso más dramático
en la evaluación, en relación al impacto macroeconómico
de un programa del BID, fue su papel en las reformas del sector
financiero.
El Programa de Modernización del Sector Financiero,
con un préstamo de US$132 millones, fue aprobado en 1993, con
tres objetivos: aumentar la eficiencia en el reparto de recursos financieros;
mejorar la capacidad de intermediación financiera y el acceso
global al crédito; y mejorar la solvencia del sistema financiero.
Los cuatro componentes del programa incluyeron políticas
públicas para el sector financiero; expansión de servicios
financieros; fortalecimiento de reglamentos prudenciales; y modernización
de la supervisión financiera.
El programa cumplió sus metas en cuanto a la
expansión de servicios financieros, pero, de acuerdo con la evaluación,
es improbable que haya logrado la meta de crear reglamentos prudenciales,
debido a que tales reglamentos enfrentaron fuerte oposición
de los bancos comerciales.
De hecho, una crisis bancaria al final de los años
90 ilustra el no cumplimiento de las condiciones, afirma el informe.
Aunque la condicionalidad del programa en cuanto a la supervisión
fue parcialmente cumplida: el objetivo clave de aumentar la autonomía
operacional de la Superintendencia (de Bancos), sin embargo,
no se cumplió.
La conclusión de la evaluación en relación
a este hallazgo es abrumadora: La falta de autonomía operacional
de la Superintendencia bien habría contribuido a la crisis al
final de los años 90; en todo caso, no ayudó evitarla...
Se puede argumentar que el Programa de Modernización del Sistema
Financiero solamente reverenció el reglamento prudencial y la
supervisión (sin tomar las debidas acciones)
.El nivel y la calidad del reglamento y la supervisión
se mostraron insuficientes, cuando, después de la firma de los
Acuerdos de Paz, los capitales comenzaron a fluir hacia el país
en escala masiva, alimentando un «boom» en créditos,
amplificado por políticas monetarias y fiscales poco estrictas...
Varios bancos fueron afectados por problemas crónicos de liquidez
y recibieron asistencia del BANGUAT (Banco de Guatemala). En
apoyo a los bancos insolventes, Guatemala incurrió una carga
financiera equivalente al 2% del PIB (Producto Interno Bruto) entre
1999-2002. Este monto es equivalente a aproximadamente Q3,640 millones
ó US$470 millones.
En otras palabras, el BID, al promover la liberalización
del sector financiero, sin asegurar la creación de reglamentos
prudenciales y supervisión moderna, contribuyó a crear
una situación propicia para la crisis financiera que costó
a Guatemala US$470 millones, sin contar el pago del préstamo
de US$132 millones del BID para la reforma.
Así las cosas, concluye la evaluación,
al comenzar el año 2000, existían
todavía importantes debilidades en el sector financiero, relacionadas
al BANGUAT, los reglamentos prudenciales, y supervisión; y las
bases legales, institucionales y jurídicas. Una evaluación
del segundo préstamo para el sector financiero necesariamente
debe comenzar con una referencia a este contexto, dominado por bancos
que operan en el centro de conglomerados industrial-financieros, en
muchos casos no sujetos a reglamentos y supervisión.
El contexto también incluye una situación
en que los incentivos fomentaron el uso de entidades no reguladas como
vehículos para deshacerse de activos dudosos, esconder préstamos
relacionados; y generar capital ficticio para bancos regulados... Al
final de 2000, el cumplimiento con los Basel Core Principles fue casi
no existente, como reportó una misión del Banco Mundial/Fondo
Monetario Internacional (FMI) en ese entonces.
En mayo de 2002, el BID aprobó un segundo
préstamo de US$200 millones para reformar el sector financiero.
En marzo de 2004, Guatemala solicitó y recibió exenciones
en dos de las 15 condiciones para el desembolso de la segunda parte
del préstamo, bajo el argumento, aceptado por el BID,
de que los objetivos del programa en gran medida han sido logrados.
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En 1994 el BID aprobó un proyecto para fortalecer el sistema
de aduanas con el diseño e implementación de un programa de modernización
de la DGA, con la intención de aumentar ingresos de aranceles
aduaneros.
La implementación del proyecto, de US$1.4 millones, tardó
ocho años y dos extensiones, fue modificado sin el consentimiento de
la sede (del BID), y fue clausurado en 2004 con un informe de
cierre que no provee información sobre el impacto o la evolución
de los indicadores de resultados consistentes con los objetivos.
Los ingresos fiscales de la DGA cayeron como porción del valor
de importaciones durante el período del proyecto. Además, la corrupción
en aduanas en la forma de subfacturación, triangulación, y otras
formas de evasión fiscal ha sido un problema muy publicitado durante
todos los gobiernos civiles de los últimos 20 años, y sigue siendo
un tema en los medios de comunicación actualmente.
RESPUESTA GUBERNAMENTAL. En sus comentarios al informe de evaluación,
el gobierno actual expresó: consideramos que una buena parte de las
conclusiones son válidas... aunque explicó que algunas de
las deficiencias se debían a los cuatro cambios de gobiernos durante
el período estudiado; los profundos cambios en el país a raíz
de los Acuerdos de Paz; y las condicionalidades excesivas del BID,
que complicaron la ejecución de los proyectos.
El gobierno solicitó que el Banco explore nuevos instrumentos financieros
que encajen con la estrategia del gobierno actual, orientada hacia el crecimiento
económico, aun con ajuste fiscal.
Este último comentario pareciera una respuesta a la observación
en la evaluación sobre que los gobiernos de Guatemala no hayan cumplido
con sus contribuciones a los proyectos del BID.
La evaluación plantea la posibilidad de que Guatemala no tenga suficientes
ingresos fiscales para cumplir con los compromisos de contraparte en relación
con los bancos multilaterales.
La respuesta del gobierno implícitamente indica que la estrategia de
promover crecimiento económico es prioritaria en relación a cualquier
estrategia de aumentar ingresos fiscales.
Matthew Creelman
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